【江思羽】碳中和目标下的欧盟能源气候政策与中欧合作
碳中和目标下的欧盟能源气候政策具有以下主要特点：应对气候变化和能源转型是核心目标与关键途径；切实提高减排雄心，立法保障目标实现；强化可再生能源与能源效率目标，聚焦建筑、交通和工业等领域以落实减排任务；突出碳定价在减排中的作用，通过碳边境调节机制防止“碳泄露”。欧盟旨在通过引领理念、技术和规则成为全球低碳领导者，能源转型与气候行动是其实现经济复苏的重要抓手。中欧互为重要的气候合作伙伴，在碳中和目标、中美合作局限与地缘政治因素的共同作用下，双方在气候能源领域的竞合关系进一步凸显，碳定价与绿色债券正在成为中欧合作的焦点领域。展望未来，中欧应加强在国际气候谈判中的立场协调，共同维护与构建公平合理的气候治理多边机制；重视第三方市场合作，支持发展中国家应对气候变化的能力建设与绿色融资；促进在以市场工具应对气候变化方面的协调合作，共同引领和制定相关国际标准与规则；积极开展绿色技术创新与研发合作，为世界提供更广泛的技术解决方案。
欧盟一直站在对抗气候变化的最前沿，2018年11月欧盟首次提出到2050年实现碳中和（即净零碳排放，也称气候中和）的战略愿景。2019年12月，欧盟委员会发布《欧洲绿色协议》，旨在到2050年将欧洲建成首个实现碳中和的大陆。2021年6月，欧洲理事会正式通过《欧洲气候法》，首次将2050年碳中和目标写入法律，将政治承诺转变为法律义务和投资诱因，并确保经济和社会的所有部门都为这一目标做出贡献。2021年7月，欧盟进一步提高减排目标，承诺到2030年将温室气体排放量在1990年基础上至少减少55%。
自1994年中欧开启能源部长级对话、2005年发表《气候变化联合声明》以来，双方在能源与气候领域不断加深合作，互为重要的战略合作伙伴。应对气候变化和碳中和是中国与欧盟的共同目标，双方都有意愿成为全球应对气候变化的引领者。
中国和欧盟作为全球应对气候变化的关键行为体，双方合作将为推动气候治理多边进程、能源系统低碳转型、国际社会绿色复苏等做出重要贡献。因此，本文将首先梳理碳中和目标下欧盟能源气候政策的最新进展，探讨欧盟制定这些政策的驱动力；其次聚焦碳中和目标下的中欧能源与气候合作，对中美气候能源合作的局限性、中欧在该领域的竞合关系以及合作的焦点领域展开分析；最后为碳中和目标下中欧能源与气候的未来合作提出建议。
2021年7月14日，欧盟委员会通过了“减碳55”（Fit for 55）一揽子计划，旨在使欧盟的政策和法律符合到2030年将温室气体排放量与1990年相比至少减少55%，以及到2050年实现碳中和的目标。这是一套全面且相互关联的提案，包含八项加强现有立法和五项新举措的建议，涉及一系列政策领域和经济部门：气候、能源和燃料、交通、建筑、土地利用和林业。欧盟委员会表示，该一揽子计划将在定价、目标、规则和支持措施之间保持“谨慎平衡”（见表1）。
“Fit for 55”一揽子计划对于欧盟实现碳中和目标具有重要意义：一是切实提高了应对气候变化和能源转型的目标；二是强调引入碳定价机制作为创新减排工具的重要性；三是确保将碳中和目标任务落到实处，为建筑、航空、海运、公路运输和工业等领域制定了更加严格和详细的转型路线图。而且，这是一份全面且相互关联的行动方案，除上述三类措施之外，欧盟还提出了许多创新机制，旨在通过碳边境调节机制（CBAM）防止“碳泄露”、通过《努力共担条例》督促成员国实现目标，以及建立社会气候基金确保公平转型等措施，助力欧盟实现碳中和目标。
欧盟雄心勃勃的能源气候政策主要来源于其外部目标和内部需求的双重驱动。一方面，欧盟旨在通过引领理念、技术和规则成为全球低碳领导者；另一方面，能源转型与气候行动是其实现经济绿色复苏的重要抓手。
（一）外部目标：成为能源转型和应对气候变化的全球领导者
在实践中，欧盟主要通过以下三个方面的政策举措寻求成为推动能源转型和应对气候变化的全球领导者。
一是理念引领，激励国际社会积极参与应对气候变化与能源转型。气候变化是欧盟对外政策的核心要素。一方面，欧盟提升自身雄心并通过实际行动践行承诺以展示领导力和树立榜样，希望其他国家以“同样雄心勃勃和坚定的方式”应对气候变化。另一方面，欧盟一直致力于帮助发展中国家应对气候变化，在国际气候融资方面尤为突出。欧盟主要通过两类途径为发展中国家提供气候融资：一类是直接向最贫穷和最脆弱国家提供赠款；另一类是将赠款与来自公共和私人部门的贷款和股票结合起来，利用赠款撬动私人投资。
二是技术引领，帮助欧盟在未来的技术竞争中获取优势。根据国际能源署的报告，到2030年全球二氧化碳排放量的减少大多依靠目前已有的技术，但到2050年近一半的减排将取决于目前处于演示或原型阶段的技术，各国必须将研发、示范和部署置于其能源和气候政策的核心。在这场时间紧迫的低碳技术竞争中，欧盟希望确保其在清洁能源技术的高价值和新专利方面继续处于领先地位。这种领先地位提供了全球竞争优势，使欧洲能够通过促进可持续产品和技术以及商业模式的出口，获得先发利益。
三是规则引领，推动欧盟成为能源转型和气候行动领域的规则制定者。国际碳市场正在成为应对气候变化的焦点议题。各国在2021年11月闭幕的格拉斯哥气候大会（COP26）上对《巴黎协定》第六条有关避免碳减排双重核算和确保减排力度净增长两方面达成共识，但对国际碳排放市场的具体细则仍处于摸索阶段。欧盟希望利用自身的承诺以及在减排、碳交易、绿色金融等领域的先进经验，加强在全球气候变化和能源转型过程中的规则话语权。
（二）内部需求：实现可持续复苏的重要抓手
新冠肺炎疫情的蔓延造成了欧盟历史上最严重的经济危机，欧盟将《欧洲绿色协议》视为经济复苏的重要抓手，从而实现绿色增长和更具复原力。为此，欧盟制定了前所未有的复苏计划，总额高达18243亿欧元，其中包括10743亿欧元的“欧盟多年财政预算框架（2021－2027）”（MFF）和7500亿欧元的“下一代欧盟”复苏基金（NGEU）。欧盟还通过了“恢复和复原力设施”计划（RRF），总额为6725亿欧元的RRF是NGEU的核心，将帮助成员国应对疫情造成的经济和社会影响。欧盟承诺将MFF支出的30%和RRF支出的37%用于气候相关行动。
能源与气候领域的合作是中欧关系的一大亮点。2020年以来，尽管新冠肺炎疫情的蔓延在一定程度上阻碍了全球气候行动，但中欧双方在气候与能源领域的战略沟通与合作不断增强。未来，中欧合作还将为推动全球应对气候变化与碳中和目标早日实现发挥更大作用。
（一）中美气候能源合作存在局限性
应对气候变化需要大国引领，中美欧三方均为应对气候变化的重要引领者。2021年初，拜登政府上台后通过颁发行政令“将气候变化置于美国外交政策和国家安全的核心”，回归《巴黎协定》，致力于再次成为应对气候变化的全球领袖。中美也重新开启了在气候领域的对话与合作，并在COP26期间发布了令人鼓舞的《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》。尽管如此，中美在气候能源领域的合作相对于中欧仍存在一定的局限性。
一方面，美欧气候能源政策具有本质不同。与欧盟一以贯之的气候能源政策相比，美国的政策受到党派分歧的影响深重，经常摇摆不定，不确定性太大，削弱了其国内气候行动与国际气候合作的有效性。
另一方面，中美在能源气候领域的合作始终会受到双边博弈的掣肘。拜登政府上台后虽然在气候能源领域重启了中美对话与合作，但在处理中美关系时基本沿袭了前任政府的做法，将中国定义为“最严峻的竞争对手”。并且，气候变化正逐渐成为地缘政治竞争的坚实组成部分，日益进入“大战略”领域，易受大国竞争零和博弈的影响。因此，并不排除美国将气候变化转变为地缘竞争新场域的可能性。
此外，相对于拥有丰富页岩油气资源的美国，能源资源禀赋较为缺乏的中欧在探索能源转型与低碳发展方面具有更多的共同利益与驱动力。
（二）碳中和目标下中欧在能源与气候领域竞合关系凸显
在碳中和目标与大国博弈的共同作用下，中欧在能源与气候领域的竞合关系进一步凸显。一方面，碳中和目标下中欧在相关领域巨大的合作潜力与共同利益更加清晰，这在多边与双边层面均有所体现。另一方面，中欧在低碳技术与市场领域的角逐以及中美关系的持续高压加剧了双方在相关领域的竞争。
1.合作潜力提升
碳中和雄心进一步挖掘出中欧在能源与气候领域巨大的合作潜力与共同利益，主要体现在以下四个方面：一是共同推进全球气候治理多边进程与绿色复苏；二是为世界提供更广泛的技术解决方案；三是支持发展中国家应对气候变化的能力建设与绿色融资；四是为促进双边务实合作提供更广阔的平台。
2. 竞争关系可能加剧
一方面，中欧在低碳技术和贸易领域的竞争可能加深欧盟对中国的疑虑，削弱合作势头。在全球可再生能源市场中，中国是欧盟的主要竞争对手。可再生能源领域的快速崛起凸显了中国制造业日益增长的优势，在一定程度上削弱了欧洲工业的竞争力。当低成本的中国产品进入欧盟市场并不断向价值链上游移动、取代欧洲企业产品时，贸易争端就有可能发生。欧盟已经在投资筛选、补贴和公共采购等领域采取措施来维护企业竞争力。
另一方面，美国的回归可能使欧盟疏远中国，导致中欧在气候与能源领域的合作退化。中欧气候与能源合作不可避免地受到国际形势和外部因素的影响。在当前中美关系紧张的大前提下，欧盟对与中国建立紧密合作关系可能存在顾虑。欧盟对于美国的“回归”反应热烈，双方都有意愿修复特朗普时期受损的美欧关系，并在全球层面共同维护与加强基于价值观和规则的国际秩序。此外，美欧都赞同将气候变化问题安全化，倡导将气候安全纳入联合国安全理事会的职能范围，主导气候安全话语体系。更广泛地说，地缘政治因素，以及在经济竞争、市场准入和人权等问题上的分歧都有可能破坏中欧在气候能源领域的合作。
（三）碳中和目标下中欧能源与气候合作的焦点领域
碳中和目标下，利用市场工具应对气候变化的重要性日益凸显，尤其是碳定价和绿色债券，两者作为减排和气候融资的重要工具，正在成为中欧能源与气候合作的焦点领域。
在碳定价领域，中欧合作尤为重要，双方作为发达国家和发展中国家的代表，应加强在碳定价问题上的协商，确保其发挥应对气候变化的积极作用，避免沦为国家间构筑贸易壁垒的新工具。
在绿色债券领域，欧盟与中国正引领全球绿色金融监管实践的步伐。2020年7月，由中国人民银行提议，国际可持续金融平台发起设立可持续金融分类目录工作组，中欧担任共同主席。经过近17个月的努力，中欧《可持续金融共同分类目录》在COP26期间发布，涵盖约80项中欧共同认可的气候友好型经济活动。
碳中和目标下中国和欧盟在应对气候变化与能源转型方面存在广泛的合作需求与空间。与此同时，百年未有之大变局下，在低碳领域的竞争和紧张的中美关系也为双方在相关领域的合作带来阻碍。相向而行是中欧合作成功的重要基础，决定中欧能源与气候合作的关键在于欧盟是否能够客观评价和承认中国在应对气候变化领域的实践成果与积极贡献，而不是与美国一道试图将气候变化转变为地缘竞争的新场域。展望未来，中欧在能源转型、气候治理、低碳发展、绿色金融、可持续复苏等领域大有可为，为世界各国共同应对气候变化注入动力和信心。
其一，中欧应加强在国际气候谈判中的立场协调，共同维护与构建公平合理的气候治理多边机制。一方面，在中欧环境与气候高层对话机制基础上，中欧应当继续深化在能源转型与气候行动的合作关系，彼此关怀对方关切，就双方在多边气候谈判中的立场、国内政策措施、合作项目运营等问题进一步交流协商。另一方面，中欧可以继续通过发布联合声明或签订协议等方式向国际社会表达共识与决心，进一步提振全球雄心，发挥表率与榜样作用。
其二，中欧应重视第三方市场合作，支持发展中国家应对气候变化的能力建设与绿色融资。一是在具体合作项目领域，中欧应就相关问题建立政府、企业和行业协会间的多层次合作机制，推动技术成果在第三方国家的转化应用。二是在海外绿色投融资领域，一方面利用亚洲基础设施投资银行等多边开发银行和出口信贷机构促进发展中国家应对气候变化投融资发展；另一方面加强绿色标准对接，就透明度、环境保护、债务减免等关键议题展开沟通协商，以进一步缩小国际化石能源融资空间，完善海外绿色投融资机制。
其三，中欧应促进在以市场工具应对气候变化方面的协调合作，共同引领和制定相关国际标准与规则。一方面，中欧可在促进绿色金融分类标准趋同的基础上，就绿色金融市场进行密切沟通，为双方开展全方位经济金融合作奠定基础。另一方面，中欧应积极推动全球碳市场建设，共同引领碳定价标准的制定，维护公平开放的国际贸易环境，杜绝各国以碳关税作为贸易壁垒的保护主义行为。
其四，中欧应积极开展绿色技术创新与研发合作，为世界提供更广泛的技术解决方案。一是双方应依照已签署的协议加紧落实技术创新领域的合作，共同促进全球应对气候变化与达成碳中和目标。二是在数字技术、储能、热泵、循环经济等前沿技术领域，中欧应建立专门工作组，重点攻关关键核心技术项目。